1. ESTRUCTURA JURIDICA DEL MUNICIPIO.
1.1 Generalidades.
La conformación jurídica del municipio responde a la estructura jerárquica del imperio normativo de nuestro Estado Mexicano, integrado por una Federación constituido por Estados Libres y Soberanos y el Distrito Federal; así mismo, dichos Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre. De ésta manera se constituyen los tres órdenes de gobierno.
ESTADO FEDERAL SOBERANO
Independiente
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículos 39 al 114.
ENTIDADES FEDERATIVAS
Estados Libres y Soberanos
en lo concerniente a su régimen interior, unidos en una federación.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 40 y 116.
MUNICIPIO LIBRE.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 115.
1.2 Antecedentes Jurídicos de la Institución Municipal.
La aparición del Municipio en el texto de nuestra Constitución Política Federal, se da por primera ocasión en la Constitución de 1917 inscrito en el artículo 115, a partir de entonces hasta el momento se ha reformado en diez ocasiones, no obstante, de que en cada reforma se incorporaron elementos de suma importancia para la vida Municipal, en la década de los setentas se enfrentó a los problemas por los cuales atravesaba el Municipio, se realizaron las primeras Reuniones Nacionales de Presidentes Municipales dando por resultado un diagnóstico de la situación real de los municipios. Razón por la cual se dieron pasos trascendentales hacia una mayor descentralización en materia administrativa, política y económica; como consecuencia, en los años ochenta por octava ocasión, se reforma el artículo 115 constitucional lo que tiene gran contenido jurídico, económico y político, convirtiéndose en el instrumento más idóneo para el fortalecimiento del municipio.
2. MARCO JURIDICO DEL MUNICIPIO.
El marco jurídico del gobierno y la administración municipal se estructura con base en la siguiente jerarquía jurídica:
Constitución Federal.- Norma fundamental de la estructura política municipal.
Constituciones Estatales y Leyes Locales.- Regulan la estructura del gobierno y la administración, el funcionamiento del poder político municipal, las facultades de sus órganos y las finanzas municipales.
Reglamentos municipales.- Facilitan el cumplimiento de las leyes federales y estatales.
Conforme a lo expuesto jerarquizamos a la legislación de la siguiente manera:
1.- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2.- Constitución Política de cada uno de los 31 estados soberanos que forman la federación mexicana.
3.- Legislación local: Ley Orgánica Municipal, Ley de Hacienda Municipal, ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos Municipales y, en su caso, otras leyes dictadas por el Congreso Local en cada Entidad Federativa, y
4.- Reglamentos Municipales, expedidos por el Ayuntamiento de que se trate.
2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 115 Constitucional.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 115 las bases para la integración y funcionamiento del Municipio, este artículo consta actualmente de ocho fracciones, su contenido es el siguiente:
Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I.- Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de Regidores y Síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.
Los Presidentes Municipales, Regidores y Síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas, y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
Sí alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se precederá según lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
II.- Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de éste artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de ésta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
III.- Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
b) Alumbrado público;
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e
i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio;
IV.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles;
Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados;
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo;
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios en favor de personas física o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Solo estarán exentos los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier titulo, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizaran sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
V.- Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberan estar en concordancia con los planes genrales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberan asegurar la participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ambito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ambito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales;
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;
VI.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII.- La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las ordenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de Fuerza mayor o alteración grave del orden Público;
El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los lugares donde residieren habitual o transitoriamente;
VIII.- Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios;
Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias;
IX.- Derogado;
X.- Derogado.
2.2 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Artículo 113
Artículo 113.- El Estado de Oaxaca, para su régimen interior, se divide en Municipios Libres que están agrupados en distritos rentísticos y judiciales.
Los Municipios se erigirán y suprimirán de conformidad con las disposiciones contenidas en las fracciones VII y VIII del artículo 59 de esta Constitución.
Los Municipios tienen personalidad jurídica propia y constituyen un nivel de gobierno.
I.- Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de Regidores y Síndicos que la ley determine.
Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, si podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio.
Si alguno de los miembros del Ayuntamiento dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente o se procederá según lo disponga la ley.
Los concejales que integren los Ayuntamientos, tomarán posesión el día primero de Enero del año siguiente al de su elección y durarán en su encargo tres años, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato.
Los concejales electos por el sistema de usos y costumbres tomarán posesión en la misma fecha y desempeñarán el cargo durante el tiempo que sus tradiciones y prácticas democráticas determinen, pero no podrá exceder de tres años.
El partido político cuya planilla hubiere obtenido el mayor número de votos, tendrá derecho a que le acrediten como concejales a todos los miembros de la misma.
La ley reglamentaria determinará los procedimientos que se observarán en la asignación de los regidores de representación proporcional, los que tendrán la misma calidad jurídica que los electos por el sistema de mayoría relativa.
No pueden ser electos miembros de los Ayuntamientos: los militares en servicio activo, ni el personal de la fuerza de seguridad pública del Estado. Podrán serlo los servidores públicos del estado o de la federación, si se separan del servicio activo, los primeros o de sus cargos los segundos, con ciento veinte días de anticipación a la fecha de las elecciones.
Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal, que deberá expedir la Legislatura del Estado, los Bandos de Policía y Gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre este y el Gobierno del Estado.
La organización y regularización del funcionamiento de los Municipios, estará determinada por las leyes respectivas que expida el Congreso del Estado, sin coartar ni limitar las libertades que les concede la Constitución General de la República y la particular del Estado.
La representación política y administrativa de los Municipios fuera del territorio del Estado, corresponde al Ejecutivo, como representante de toda la Entidad.
II.- Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, administrarán libremente su hacienda, la cual se compondrá de sus bienes propios y de los rendimientos que estos produzcan, así como de las contribuciones e ingresos que la legislatura del Estado establezca a su favor y en todo caso:
a).- Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezca el Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b).- las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados, y
c).- los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las misma contribuciones, a favor de personas físicas y morales, ni a instituciones oficiales o privadas. Solo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, estarán exentos de dichas contribuciones, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades Paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los Ayuntamientos en el ámbito de sus competencias, propondrán a la Legislatura del Estado las tasas, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
La Legislatura del Estado aprobará la Ley de Ingresos de los Municipios, revisará y fiscalizará su cuenta pública. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal, serán ejercido en forma directa por los ayuntamiento o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
III.- los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.
b) Alumbrado público.
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.
h) Seguridad pública en los términos de Artículo 21 de la Constitución General de la Republica, policía Preventiva municipal y tránsito; así como protección civil.
i) Los demás que la Legislatura Local determine según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional y de la forma de su integración en el desempeño de sus funciones o la prestación de los servicios a su cargo, todos los municipios observarán lo dispuesto por las leyes estatales o locales.
Los Municipios del estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, cada Ayuntamiento deberá de contar con la aprobación de la Legislatura del Estado. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de ellos o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. Y a falta de convenio, se sujetarán a lo dispuesto por las fracciones XVI Y XVII del artículo 59 de esta Constitución.
IV.- Los Municipios, en los términos de las leyes Federales y estatales relativas estarán facultados para:
a).- Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
b).- Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c).- Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuáles deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o el Estado elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;
d).- Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e).- Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f).- Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g).- Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h).- Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte publico de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial.
i).- Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad en los fines señalados en el Párrafo tercero del Artículo 27 de la Constitución General, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de su competencia, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada en el desarrollo de dichos centros con apego en la ley federal de la materia.
V.- Los Municipios del Estado y las comunidades indígenas del mismo, podrán asociarse libremente tomando en consideración su filiación étnica e histórica, para forma asociaciones de pueblos y comunidades indígenas que tengan por objeto:
a).- El estudio de los programas locales.
b).- La realización de programas de desarrollo común
c).- El establecimiento de cuerpos de asesoramiento técnicos
d).- La capacitación de sus funcionarios y empleados
e).- La instrumentación de programas de urbanismo y las demás que tiendan a promover el bienestar de sus respectivas comunidades y pueblos
VI.- Los conflictos que se susciten entre los diversos municipios del estado, serán resueltos por convenios que estos celebren, con aprobación del congreso local, cuando dichos conflictos tengan carácter contencioso será resueltos por el Tribunal Superior de Justicia del Estado.
VII.- La Policía Preventiva Municipal estará al mando del Presidente Municipal en los términos de la ley y reglamentos correspondientes; aquella acatara las ordenes que el gobernador del estado le transmita en aquellos casos que este juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente
VIII.- La Administración de Justicia de cada Municipio estará a cargo de uno o mas servidores públicos que se llamaran alcaldes, por cada alcalde propietario habrá dos suplentes que llevaran su respectivo numero de orden, durarán en su cargo un año y serán designados por la mayoría del integrantes del Ayuntamiento.
Para ser alcalde se requiere haber cumplido 25 años antes del día de su designación y cubrir los mismos requisitos que se exigen para ser miembro de un ayuntamiento.
Los alcaldes son auxiliares de los Jueces y Tribunales del Estado, la ley orgánica respectiva establecerá el número que deba haber en cada municipio, las funciones y atribuciones que les correspondan.
2.3 Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca.
La Ley Orgánica Municipal es la norma en la que se establecen los procedimientos, bases, facultades, obligaciones y prohibiciones de las autoridades y servidores públicos municipales, representa una garantía de servicio a la sociedad. Dicho ordenamiento establece que el Municipio:
¨ Es un nivel de gobierno que tiene como propósito dar satisfacción a las necesidades colectivas de los habitantes de una población, asentada en una circunscripción territorial y administrado por un Ayuntamiento.
¨ Es una entidad de derecho público, investido de personalidad jurídica, con territorio y patrimonio propio, autónomo en su régimen interior y con libre administración de su hacienda.
¨ Es la base de la organización política y administrativa del Estado y se conforma de los Municipios a que se refiere su División Territorial.
¨ Estará representado por un Ayuntamientos, los cuales son asambleas electas por el voto popular directo de los ciudadanos y constituirán el órgano de gobierno.
El Ayuntamiento estará integrado por:
v Un Presidente Municipal; quien será el representante político y responsable directo de la administración pública municipal, encargado de velar por la correcta ejecución de las disposiciones del ayuntamiento y corresponderá a quién ocupe el primer lugar de la lista de concejales.
v Los Síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal.
v El cuerpo de Regidores que colegiada y conjuntamente forman el cuerpo orgánico que en unión de los anteriores delibera, analiza, resuelve y vigila los actos de la administración municipal en base a lo dispuesto por esta ley y representan a la comunidad con la misión de participar en los asuntos del municipio y promover el desarrollo municipal conforme a las disposiciones este ordenamiento.
1.1 Generalidades.
La conformación jurídica del municipio responde a la estructura jerárquica del imperio normativo de nuestro Estado Mexicano, integrado por una Federación constituido por Estados Libres y Soberanos y el Distrito Federal; así mismo, dichos Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre. De ésta manera se constituyen los tres órdenes de gobierno.
ESTADO FEDERAL SOBERANO
Independiente
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículos 39 al 114.
ENTIDADES FEDERATIVAS
Estados Libres y Soberanos
en lo concerniente a su régimen interior, unidos en una federación.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 40 y 116.
MUNICIPIO LIBRE.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 115.
1.2 Antecedentes Jurídicos de la Institución Municipal.
La aparición del Municipio en el texto de nuestra Constitución Política Federal, se da por primera ocasión en la Constitución de 1917 inscrito en el artículo 115, a partir de entonces hasta el momento se ha reformado en diez ocasiones, no obstante, de que en cada reforma se incorporaron elementos de suma importancia para la vida Municipal, en la década de los setentas se enfrentó a los problemas por los cuales atravesaba el Municipio, se realizaron las primeras Reuniones Nacionales de Presidentes Municipales dando por resultado un diagnóstico de la situación real de los municipios. Razón por la cual se dieron pasos trascendentales hacia una mayor descentralización en materia administrativa, política y económica; como consecuencia, en los años ochenta por octava ocasión, se reforma el artículo 115 constitucional lo que tiene gran contenido jurídico, económico y político, convirtiéndose en el instrumento más idóneo para el fortalecimiento del municipio.
2. MARCO JURIDICO DEL MUNICIPIO.
El marco jurídico del gobierno y la administración municipal se estructura con base en la siguiente jerarquía jurídica:
Constitución Federal.- Norma fundamental de la estructura política municipal.
Constituciones Estatales y Leyes Locales.- Regulan la estructura del gobierno y la administración, el funcionamiento del poder político municipal, las facultades de sus órganos y las finanzas municipales.
Reglamentos municipales.- Facilitan el cumplimiento de las leyes federales y estatales.
Conforme a lo expuesto jerarquizamos a la legislación de la siguiente manera:
1.- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2.- Constitución Política de cada uno de los 31 estados soberanos que forman la federación mexicana.
3.- Legislación local: Ley Orgánica Municipal, Ley de Hacienda Municipal, ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos Municipales y, en su caso, otras leyes dictadas por el Congreso Local en cada Entidad Federativa, y
4.- Reglamentos Municipales, expedidos por el Ayuntamiento de que se trate.
2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 115 Constitucional.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 115 las bases para la integración y funcionamiento del Municipio, este artículo consta actualmente de ocho fracciones, su contenido es el siguiente:
Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I.- Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de Regidores y Síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.
Los Presidentes Municipales, Regidores y Síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas, y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
Sí alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se precederá según lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
II.- Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de éste artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de ésta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
III.- Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
b) Alumbrado público;
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e
i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio;
IV.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles;
Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados;
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo;
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios en favor de personas física o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Solo estarán exentos los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier titulo, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizaran sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
V.- Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberan estar en concordancia con los planes genrales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberan asegurar la participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ambito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ambito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales;
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;
VI.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII.- La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las ordenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de Fuerza mayor o alteración grave del orden Público;
El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los lugares donde residieren habitual o transitoriamente;
VIII.- Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios;
Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias;
IX.- Derogado;
X.- Derogado.
2.2 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Artículo 113
Artículo 113.- El Estado de Oaxaca, para su régimen interior, se divide en Municipios Libres que están agrupados en distritos rentísticos y judiciales.
Los Municipios se erigirán y suprimirán de conformidad con las disposiciones contenidas en las fracciones VII y VIII del artículo 59 de esta Constitución.
Los Municipios tienen personalidad jurídica propia y constituyen un nivel de gobierno.
I.- Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de Regidores y Síndicos que la ley determine.
Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, si podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio.
Si alguno de los miembros del Ayuntamiento dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente o se procederá según lo disponga la ley.
Los concejales que integren los Ayuntamientos, tomarán posesión el día primero de Enero del año siguiente al de su elección y durarán en su encargo tres años, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato.
Los concejales electos por el sistema de usos y costumbres tomarán posesión en la misma fecha y desempeñarán el cargo durante el tiempo que sus tradiciones y prácticas democráticas determinen, pero no podrá exceder de tres años.
El partido político cuya planilla hubiere obtenido el mayor número de votos, tendrá derecho a que le acrediten como concejales a todos los miembros de la misma.
La ley reglamentaria determinará los procedimientos que se observarán en la asignación de los regidores de representación proporcional, los que tendrán la misma calidad jurídica que los electos por el sistema de mayoría relativa.
No pueden ser electos miembros de los Ayuntamientos: los militares en servicio activo, ni el personal de la fuerza de seguridad pública del Estado. Podrán serlo los servidores públicos del estado o de la federación, si se separan del servicio activo, los primeros o de sus cargos los segundos, con ciento veinte días de anticipación a la fecha de las elecciones.
Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal, que deberá expedir la Legislatura del Estado, los Bandos de Policía y Gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre este y el Gobierno del Estado.
La organización y regularización del funcionamiento de los Municipios, estará determinada por las leyes respectivas que expida el Congreso del Estado, sin coartar ni limitar las libertades que les concede la Constitución General de la República y la particular del Estado.
La representación política y administrativa de los Municipios fuera del territorio del Estado, corresponde al Ejecutivo, como representante de toda la Entidad.
II.- Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, administrarán libremente su hacienda, la cual se compondrá de sus bienes propios y de los rendimientos que estos produzcan, así como de las contribuciones e ingresos que la legislatura del Estado establezca a su favor y en todo caso:
a).- Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezca el Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b).- las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados, y
c).- los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las misma contribuciones, a favor de personas físicas y morales, ni a instituciones oficiales o privadas. Solo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, estarán exentos de dichas contribuciones, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades Paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los Ayuntamientos en el ámbito de sus competencias, propondrán a la Legislatura del Estado las tasas, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
La Legislatura del Estado aprobará la Ley de Ingresos de los Municipios, revisará y fiscalizará su cuenta pública. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal, serán ejercido en forma directa por los ayuntamiento o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
III.- los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.
b) Alumbrado público.
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.
h) Seguridad pública en los términos de Artículo 21 de la Constitución General de la Republica, policía Preventiva municipal y tránsito; así como protección civil.
i) Los demás que la Legislatura Local determine según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional y de la forma de su integración en el desempeño de sus funciones o la prestación de los servicios a su cargo, todos los municipios observarán lo dispuesto por las leyes estatales o locales.
Los Municipios del estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, cada Ayuntamiento deberá de contar con la aprobación de la Legislatura del Estado. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de ellos o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. Y a falta de convenio, se sujetarán a lo dispuesto por las fracciones XVI Y XVII del artículo 59 de esta Constitución.
IV.- Los Municipios, en los términos de las leyes Federales y estatales relativas estarán facultados para:
a).- Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
b).- Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c).- Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuáles deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o el Estado elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;
d).- Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e).- Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f).- Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g).- Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h).- Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte publico de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial.
i).- Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad en los fines señalados en el Párrafo tercero del Artículo 27 de la Constitución General, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de su competencia, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada en el desarrollo de dichos centros con apego en la ley federal de la materia.
V.- Los Municipios del Estado y las comunidades indígenas del mismo, podrán asociarse libremente tomando en consideración su filiación étnica e histórica, para forma asociaciones de pueblos y comunidades indígenas que tengan por objeto:
a).- El estudio de los programas locales.
b).- La realización de programas de desarrollo común
c).- El establecimiento de cuerpos de asesoramiento técnicos
d).- La capacitación de sus funcionarios y empleados
e).- La instrumentación de programas de urbanismo y las demás que tiendan a promover el bienestar de sus respectivas comunidades y pueblos
VI.- Los conflictos que se susciten entre los diversos municipios del estado, serán resueltos por convenios que estos celebren, con aprobación del congreso local, cuando dichos conflictos tengan carácter contencioso será resueltos por el Tribunal Superior de Justicia del Estado.
VII.- La Policía Preventiva Municipal estará al mando del Presidente Municipal en los términos de la ley y reglamentos correspondientes; aquella acatara las ordenes que el gobernador del estado le transmita en aquellos casos que este juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente
VIII.- La Administración de Justicia de cada Municipio estará a cargo de uno o mas servidores públicos que se llamaran alcaldes, por cada alcalde propietario habrá dos suplentes que llevaran su respectivo numero de orden, durarán en su cargo un año y serán designados por la mayoría del integrantes del Ayuntamiento.
Para ser alcalde se requiere haber cumplido 25 años antes del día de su designación y cubrir los mismos requisitos que se exigen para ser miembro de un ayuntamiento.
Los alcaldes son auxiliares de los Jueces y Tribunales del Estado, la ley orgánica respectiva establecerá el número que deba haber en cada municipio, las funciones y atribuciones que les correspondan.
2.3 Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca.
La Ley Orgánica Municipal es la norma en la que se establecen los procedimientos, bases, facultades, obligaciones y prohibiciones de las autoridades y servidores públicos municipales, representa una garantía de servicio a la sociedad. Dicho ordenamiento establece que el Municipio:
¨ Es un nivel de gobierno que tiene como propósito dar satisfacción a las necesidades colectivas de los habitantes de una población, asentada en una circunscripción territorial y administrado por un Ayuntamiento.
¨ Es una entidad de derecho público, investido de personalidad jurídica, con territorio y patrimonio propio, autónomo en su régimen interior y con libre administración de su hacienda.
¨ Es la base de la organización política y administrativa del Estado y se conforma de los Municipios a que se refiere su División Territorial.
¨ Estará representado por un Ayuntamientos, los cuales son asambleas electas por el voto popular directo de los ciudadanos y constituirán el órgano de gobierno.
El Ayuntamiento estará integrado por:
v Un Presidente Municipal; quien será el representante político y responsable directo de la administración pública municipal, encargado de velar por la correcta ejecución de las disposiciones del ayuntamiento y corresponderá a quién ocupe el primer lugar de la lista de concejales.
v Los Síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal.
v El cuerpo de Regidores que colegiada y conjuntamente forman el cuerpo orgánico que en unión de los anteriores delibera, analiza, resuelve y vigila los actos de la administración municipal en base a lo dispuesto por esta ley y representan a la comunidad con la misión de participar en los asuntos del municipio y promover el desarrollo municipal conforme a las disposiciones este ordenamiento.
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